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土地制度“70年未有之大变局”来了!


作者:    点击量:     发布时间:2019-09-30 11:54



2019年8月,一系列跟国计民生有关的重大制度,正在发生变革。先是利率制度,然 后轮到了土地制度。8月26日,十三届全国人大常委会第十二次会议在北京人民大会堂闭幕,会议通过了关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定。这意味,中国的土地制度发生重大变化。从实际影响看,堪称“70年来所未有”。

自然资源部称这次修法实现了“七大突破”

1、破除了集体经营性建设用地进入市场的法律障碍;

2、改革了土地征收制度;

3、完善了农村宅基地制度;

4、为“多规合一”改革预留了法律空间;

5、将基本农田提升为永久基本农田;

6、合理划分中央和地方土地审批权;

7、土地督察制度正式入法。

把此次“土地新法”放在更大的背景下观察,给出更宏观、脉络更清楚的分析。


问题1:为什么农民普遍比城市居民穷,而城中村和郊区的农民普遍比城市居民富?


远离城市的农民,主要收入来自“种庄稼”;而郊区、城中村里的农民,主要收入来自“种房子”。也就是说,能否享受到土地红利,是贫富的关键。


最近10年同样买了房子,你买在哪个城市、哪个片区也非常重要。大城市、核心片区的房价上涨就快,收缩型城市、城区的房价就滞涨。土地红利,成了当今中国最大的“红包”。能否获得这个“红包”,至关重要。


问题2:近年来,中国经济为什么遭遇了显著的下行压力?


或许是因为投资增速下滑了。六七年前,中国每年投资增速是20%以上,现在不到6%,所以经济增长乏力。但这不是问题的关键。投资增速下滑,不是没有钱去投资,而是投资了产品没有人买,也就是所谓的过剩。也就是说,内需不振。


怎样“提振内需”?

第一,增加大家的收入;

第二,控制住通胀;

第三,让住房、医疗、教育的过高占比降下来。


农民占中国人口将近一半,如果让农民有钱、有更高的消费能力,中国经济将获得怎样强劲动力!


问题3:怎样让农民有钱?


让农产品涨价吗?显然很难,因为中国农产品生产成本已普遍高于世界平均水平,进口往往比我们自己生产划算。

让农民分享土地红利,就成为一个好办法。


通过政府让利、农村土地直接入市的方式,还可以给城市提供低成本住房,缓解大城市的房价上涨压力,让更多城市居民也享受到“土地红包”。


这是此次“土地新法”诞生背景和愿景。


一、农民将获得巨额土地红利
1、集体土地可以直接入市


中国的土地制度,是“国有+集体所有”的二元结构。城市建设用地归国家,农村土地归集体。当城市扩张需要土地的时候,就必须通过政府征地,把集体土地变成国有土地。也就是说,农村集体要先把土地“卖给”政府,政府再招、拍、挂给企业和个人。在这个过程中,政府获得了差价。这个差价,就成为政府建设基础设施的资金来源,在财政里计入“基金收入”。

由于政府征收集体用地给予的价格长期偏低,所以集体组织获得的土地收益有限,给农民分的也有限。其结果是,征地的时候往往产生冲突;而城市近郊的集体土地,往往偷偷入市(小产权房),逃避了各种税费。


新《土地管理法》删除了原法第43条“任何单位和个人进行建设,需要使用土地,必须使用国有土地”的规定,允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记,并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下,通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时,使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。也就是说,政府做了一次“自我革命”,在部分土地交易中将放弃“中间商”的身份。其结果必然是卖家、买家获益,卖家(农村集体)可以收到更多钱,买家(土地使用者)可以省很多钱。最终,诞生出一批“低成本的房子”,有利于降低全社会的运行成本。当然,作为集体的一部分,农民也可以获得更多的分红。

2、征收补偿更全面,农民获得更多保障。


新《土地管理法》增加第45条,首次对土地征收的公共利益进行界定,采取列举方式明确:因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形,确需征收的,可以依法实施征收。这一规定将有利于缩小征地范围,限制政府滥用征地权。

此外,还要求政府在征地过程中要跟农民协商,组织听证会,签署协议后才能办理征地审批。在征地补偿方面,改变了以前以土地年产值为标准进行补偿,实行“按照区片综合地价”进行补偿。


新《土地管理法》还首次将2004年国务院28号文件提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定,增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用的规定。


3、进城落户农民,可以保留宅基地


考虑到农民真正变成“城市居民”,是一个漫长的历史过程,新《土地管理法》规定:国家允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地,这一规定意味着地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地。 在农民收获“土地红利”的同时,这份红利还可以继续向城市居民传递。

二、集体土地入市,有利于稳定房价

集体土地不经过“政府征收”,直接建成房子,而且不是农民自用。这种房子,我们之前称为“小产权房”。传统体制下,把这种房子视作洪水猛兽。

但有一个城市,却因为“小产权房”的支撑,成为中国经济最活跃的城市,这就是深圳。


在建设特区之初,曾有城市专家论证认为:深圳未来市区人口很难超过40万。但目前深圳实际生活人口超过2200万,每年增长超过50万。深圳土地有限,正规商品房、房改房存量不过200万套,怎样容纳了这么多人口,一个重要的原因是,深圳有37万栋非法建筑,提供了大约650万套住房(每套平均40平米)。如果没有这些“天然廉租房”,深圳不会汇聚这么多人口,也不会有今天的活力。深圳把“农村集体土地直接入市”做到了极致的城市。这些城中村、违法建筑一度被深圳人视作“城市的疥疮”,但最终却成就了这个城市。深圳的做法是历史造成的,无法可依,因此无法复制。但农村集体土地经过政府审批,在符合城市规划的情况下直接入市,的确可以向社会释放土地红利。


按照深圳4.28亿平方米的违法建筑计算(一线城市房价70%左右为税费),这些房子的存在,相当于政府向全社会释放了至少10万亿(现价)的政策红利。深圳的经验,有助于我们理解农村集体土地直接入市的战略意义。


在土地制度“70年未有之大变局”情况下,谁最更享受到土地红利,中国房价又将走向何方。


1、“土地新法”可以让农民获益,但“红包”的大小,跟土地的位置有密切关系。


如果是北、上、深等核心城市的城中村农民,那么获得的红利是最多的。一般来说,省会城市及其郊区的农民,获益大于地级市,而地级市大于县级市、县城。

如果村庄、土地不靠近任何一个城市,就要看物产、景观和交通等因素了。如果距离远也没有特殊物产、特殊风景,那么能获得的土地红利就有限了。



2、农村土地直接入市,不可能“敞开供应”,地方政府要考虑财政承受能力,在稳地价、稳房价的前提下小心推进。


“农地入市”本质上是政府的自我革命,放弃部分土地交易里的“丰厚收入”。所以,需要考虑城市的财政承受能力。深圳是“误打误撞”走到今天的,其他城市很难复制深圳的奇迹了。


在审批“农地入市”的时候,地方政府必须考虑财政收支的平衡。所以,数量一般来说不会太大。至于“农地入市”对房价、地价的影响,也是地方政府要权衡的。如果管制不当,可能造成地价、房价的暴跌,最终造成资源浪费。


像深圳这样,“农地入市”创造了650万套房子,还没有压制住高房价的城市,恐怕也很难复制了。



3、“农地入市”可以让部分城市居民分享到这一轮土地改革的红利,主要方式是租到相对便宜的房子。

农地直接入市建设的房子,成本会低很多。而且城市地价、房价越高,差距越大。在一线城市,农地直接入市的房子,可能是商品房成本的四五分之一。依托这样的房产,搞长租公寓,就可能盈利,也可以长期提供低于市场价格的房租。这对于平抑房价,有积极作用。


农地入市建成的住宅,可以买卖吗?目前政策尚未明确,估计如果买卖,跟商品房也是有区别的,因为土地的性质不同。


对于有远见的城市来说,“农地直接入市”是一次重大机遇,可以降低城市营商成本、提高城市竞争力,以及对外来人口的吸引力。但代价也非常明显——政府直接从土地里获得的收益会降低。